江苏省徐州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)苏03行初425号

原告徐州圆梦牧业有限公司，住所地江苏省睢宁县姚集镇陈井村泗八路西。

法定代表人吴杰，该公司总经理。

委托代理人吴恒永，该公司副总经理。

委托代理人严明生，江苏石湖律师事务所律师。

被告睢宁县人民政府，住所地江苏省睢宁县行政办公中心。

法定代表人薛永，县长。

出庭应诉负责人杨斌，副县长。

委托代理人王猛，睢宁县司法局复议应诉科科长。

委托代理人程伟，江苏千秋业律师事务所律师。

被告睢宁县姚集镇人民政府，住所地江苏省睢宁县姚集镇姚集街。

法定代表人卜青青，镇长。

出庭应诉负责人王宁，副镇长。

委托代理人程伟，江苏千秋业律师事务所律师。

原告徐州圆梦牧业有限公司（以下简称为“圆梦牧业公司”）诉被告睢宁县人民政府（以下简称为“睢宁县政府”）、被告睢宁县姚集镇人民政府（以下简称为“姚集镇政府”）行政补偿及赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告圆梦牧业公司的委托代理人吴恒永、严明生，被告睢宁县政府的出庭应诉负责人杨斌及委托代理人王猛、程伟，被告姚集镇政府的出庭应诉负责人王宁及委托代理人程伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告圆梦牧业公司诉称，圆梦牧业公司于2010年7月注册成立，系姚集镇政府招商企业，主要经营奶牛饲养、饲料牧草销售等。2010年6月，圆梦牧业公司与姚集镇政府、睢宁县姚集镇陈井村村民委会（以下简称为“陈井村委会”）签订招商引资项目合作合同书，租地112亩用于建设标准化奶牛养殖场，租赁期限自2010年6月至2040年6月。合同签订后，公司投入正常生产经营，按期缴纳土地租金。2017年初，被告睢宁县政府根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，将原告经营地划入禁养区，姚集镇政府通知原告关停。原告配合黄河故道整治工作，主动关停。目前，圆梦牧业公司的现状是全面停业，26名工人失业，15幢养殖钢架房及30间砖混房空荡，投资近200万元的自动喷淋控制器、挤奶设备、配电房、压缩机、快速制冷设备、高速风扇等闲置，2000吨玉米青贮霉变腐烂。原告多次找被告睢宁县政府、被告姚集镇政府协商，要求解决补偿、赔偿问题，但因被告推诿未果。原告圆梦牧业公司的奶牛饲养项目经过睢宁县发改委立项备案，通过环评，证照齐全，所有经营许可符合法律规定。现在，既然经营场地已被划入禁养区，原告也配合黄河故道整治，己经主动关停，原告自身也确实遭受重大损失。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，当地政府有责任给予原告补偿、赔偿。原告特提起诉讼，请求：1.判令被告睢宁县政府、被告姚集镇政府共同补偿原告各项损失1010.0695万元（包括建筑物、构筑物、设备损失754.8442万元，停业损失223.4653万元，养殖场用地补偿11.76万元，搬迁补助费20万元）；赔偿原告损失4.5万元（包括发电费2.5万元，评估费2万元）。以上补偿、赔偿费用合计1014.5695万元。2.本案诉讼费用由被告承担。

原告圆梦牧业公司向本院提交以下证据：

证据1.姚集镇政府与吴杰、吴恒永、王思连及陈井村委会签订的《招商引资项目合作合同书》，证明：吴杰、吴恒永、王思连租用姚陈井村土地建设标准化奶牛养殖场，租赁期限自2010年6月20日至2040年6月20日，后成立圆梦牧业公司，法定代表人为吴杰（吴恒永父亲）。

证据2.睢宁县发改委《奶牛养殖项目备案通知书》，证明：原告奶牛养殖项目经立项，经营手续齐全，符合法律规定。

证据3.睢宁县环保局《关于对徐州圆梦牧业有限公司奶牛养殖项目环境影响报告表的批复》，证明：原告奶牛养殖场通过环评，经营手续齐全，符合法律规定。

证据4.原告营业执照，证明：原告注册成立时间为2010年7月12日，依法领取营业执照，经营手续齐全，符合法律规定。

证据5.睢宁县政府睢政发［2017］85号文件，证明：睢宁县政府发文关停养殖场，这也是被告两级政府关停原告养殖场的依据，该文件是睢宁县政府划分禁养区后重新下发的，在此之前，睢宁县政府曾发布睢政发［2016］71号文划分了禁养区，原告曾经申请信息公开，但是被告未向原告提供。

证据6.姚集镇政府《限期关停通知书》，证明：姚集镇政府告知原告奶牛养殖场属于禁养区范围内，要求原告关停，故原告关停的原因是养殖场处于禁养区内，而非存在其他环保方面的问题。

证据7.睢宁县姚集镇环保办公室、睢宁县姚集镇263整治办公室《限期拆除通知书》，证明：姚集镇政府以原告环保不达标为由，下发通知要求原告拆除奶牛养殖场。

证据8.睢宁县姚集镇环保办公室、睢宁县姚集镇263整治办公室《关于对徐州圆梦牧业有限公司停电的通知》，证明：姚集镇政府以停电为手段，逼迫原告关停并拆除奶牛养殖场。

证据9.原告致函姚集镇政府的信件两份，证明：原告曾要求政府补偿，并指出被告强行停电的违法行为，由此造成的损失应当赔偿。

证据10.政府信息公开申请书，证明：原告曾向姚集镇政府提出要求提供关停奶牛养殖场的依据，但姚集镇政府未予回复。

证据11.原告致函睢宁县政府、姚集镇政府提出要求补偿、赔偿的请求，证明：原告积极维权解决问题。

证据12.原告委托律师向睢宁县政府、姚集镇政府发送律师函，证明：原告有要求解决问题的诚意。

证据13.原告委托律师致睢宁县县长的信函，证明：原告积极维权，有诚意与政府协商。

以上证据9—证据13，被告睢宁县政府、被告姚集镇政府均未予回应。

证据14.原告委托徐州迅达资产评估事务所对奶牛养殖场的资产进行评估后出具的评估报告，证明：原告资产在持续经营的前提下市场价值为7548442元。

证据15.原告的资产损益表五份，证明：原告自2013年至2017年上半年的净利润情况，每月净利润为165530元，总共停业54个月，损失总计2234653元，这是原告主张停业损失的依据。

证据16.原告奶牛场养殖区的监控录像，证明：原告奶牛养殖场在关停之前的养殖规模。

证据17.动物防疫条件合格证，证明：原告养殖符合要求。

证据18.徐州市农委对张蕾代表议案的答复，张蕾系原告副总经理吴恒永的妻子，为徐州市人大代表，张蕾对徐州市第十六届人大二次会议提出第199号议案，徐州市农委作了答复，证明：依据徐州市人民政府徐政办发［2017］176号文件，明确指出各地对禁养区内关闭搬迁的养殖场应依法给予补偿，且徐州市部分县区已经对禁养区关闭的养殖场户按照第三方评估进行了合理补偿；

证据19.姚集镇政府《关于徐州圆梦牧业有限公司反映徐州睢宁姚集镇政府强行关停其养殖场一事的回复》证明：当时原告养殖场被关停后，无奈向人民网投诉发稿，姚集镇政府在人民网上作了跟帖回复，原告举证的这份回复是姚集镇政府工作人员交给原告的，其中所讲的很多问题不客观，但时间节点基本是正确的。

被告睢宁县政府辩称：1.睢宁县政府作为被告主体不适格。2010年6月8日原告负责人与姚集镇政府、陈井村委会签订《招商引资项目合作合同书》，2017年6月15日，姚集镇政府对原告下达《限期关停通知书》，以上行为均非睢宁县政府实施的，睢宁县政府也未委托姚集镇政府实施，不是本案适格被告。2.圆梦牧业公司主张的补偿、赔偿于法无据。睢宁县环境保护局于2011年12月12日下达《关于对徐州圆梦牧业有限公司奶牛养殖项目环境影响报告表的批复》（睢环审〔2011〕132号）第四条：“项目要严格执行环保三同时制度，完成环保投资。项目建成后试生产须报我局核准，试生产期满后(不超过三个月）须经我局验收后方可正式投入生产。”原告没有经过验收，不具备合法生产条件。况且，该批复有效期为五年，在原告停产时已经经营超过五年。原告未按环保要求合法生产，不具备合法经营条件。当前养殖业不景气，圆梦牧业公司是为了适应市场环境而停产，损失应自负，划分禁养区不是圆梦牧业公司停产的事由。3.原告主张的养殖场地补偿费用，其完全可以进行转产进而有效利用租地，该主张于法无据；搬迁补助费，因原告的建筑物、构筑物并没有拆除，该费用没有实际发生；发电费、评估费也没有客观依据，评估是原告单方委托的，费用的多少并没有合法依据；停业损失，由于原告在生产时不具备合法生产条件，在政府划分禁养区的时候原告也不再进行奶牛生产，其也有条件进行合理转产，故其主张停业损失没有依据。综上，原告主张的补偿、赔偿请求均缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告睢宁县政府向本院提交的证据为：睢宁县政府下发的睢政发［2016］71号《关于印发〈睢宁县畜禽养殖禁养区限养区划定方案〉的通知》，证明：为保护城乡饮用水源安全，睢宁县政府对水源区500米范围内划为禁养区。

被告姚集镇政府辩称：1.原告没有通过环评，为污染养殖企业，不具备合法生产条件，原告自身停产是市场环境所迫，与政府无关。姚集镇政府作为被告主体不适格。原告没有按照合同依法生产，《招商引资项目合作合同书》第三条第4款明确约定：“乙方保证投资项目安全生产、消防设施和环保设施设计与生产设施同步建设，确保三废达标排放，无重大环境污染。”第5款明确约定：“乙方养殖区应按县林牧渔业局制定的标准化奶牛小区规划进行建设。”第五条第1款“甲乙丙三方不得违约，违约方需赔偿另一方全部损失，并且赔偿违约金10万元。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条规定：“未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”原告没有按照约定及法律规定进行环保建设及标准化小区建设。原告没有经过环评，睢宁县环境保护局2011年12月12日的睢环审［2011］132号《关于对徐州圆梦牧业有限公司奶牛养殖项目环境影响报告表的批复》第四条规定：“项目要严格执行环保三同时制度，完成环保投资。项目建成后试生产须报我局核准，试生产期满后（不超过三个月）须经我局验收后方可正式投入生产。”原告没有经过验收，不具备合法生产条件，该批复有效期为五年，原告停产时已经经营超过五年，故该批复不应当视作原告已通过环评的依据。原告经营地作为饮用水源保护区，已经划为禁养区。但原告一直未按环保要求进行合法生产，不具备合法经营条件，划分禁养区不是其停产的事由。2.原告主张的损失于法无据。原告本身就是违法经营企业，其一直存在并不能说明其不接受监管、游离于法律之外。况且，养殖业不景气，原告自身是为了适应市场环境而停产，损失应当自负。原告主张的损失是其虚构的，评估也是其单方作出的，不具有法律效力。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。

被告姚集镇政府向本院提交以下证据：

证据1.姚集镇政府下发的姚政发［2016］71号《关于印发〈姚集镇畜禽养殖禁养区限养区划定方案〉的通知》，证明：为保护饮用水源区的安全，姚集镇政府对黄河故道以及饮用水源500米范围内划为禁养区。

证据2.2018年7月13日，姚集镇政府工作人员**、张厚义在履行法律程序向原告下发停产通知时与原告门卫的通话录音，证明：圆梦牧业公司在2016年5月份就已经改为菜牛（肉牛）生产，菜牛数量也不像原告在诉讼中所主张的那么多，原告主动进行转产与政府划分禁养区无关，更谈不上要求政府补偿、赔偿其损失。

经本院组织证据交换，各方当事人对其他当事人提供的证据均提出相应质证意见，具体为：

对于原告圆梦牧业公司所提交的证据，被告睢宁县政府的质证意见为：对证据1真实性无异议，合同明确约定如遇到国家政策与合同内容发生冲突时可以由双方变更或解除合同、明确要求原告达标排放、养殖区的建设应按照县林牧渔业标准进行，原告虽是招商引资项目，但其仍须按照约定及法律规定进行生产；对证据2真实性无异议，但并不能证明原告的证明目的，《奶牛养殖项目备案通知书》中明确备案有效期为2年，也规定了其自动失效的三种情形，包括：提供的材料不真实、建设及生产内容发生重大变化、因国家产业政策调整不符合新的准入条件，原告以该证据证明其生产合法合规，没有依据；对证据3真实性无异议，该批复第四条明确要求原告的项目要严格执行环保三同时制度，完成环保投资，项目建成后试生产需报经核准，试生产期满后须经验收后方可正式投产，该证据证明了原告并未履行法定程序进行生产经营；对证据4无异议，营业执照只是公司成立的条件，但并不能说明原告生产经营过程是依法进行的，营业执照中也明确要求原告须经相关部门批准后方可进行经营活动，该证据不能证明原告的主张；对证据5真实性无异议，原告奶牛养殖场应当在禁养规划区内，按照要求其可以进行转产，关于禁养区问题，因为原故黄河和徐沙河相通，是全县饮用水源的取水口，对睢宁县30万多人口饮用水起到至关重要的作用，徐沙河还是国家南水北调工程的临近水源，原告养殖场就在故黄河边上，处于禁养范围内，故划成了禁养区；对证据6真实性无异议，该证据证明姚集镇政府履行了相关法律程序，按照程序通知了原告其处于禁养区内，不得再进行畜禽养殖；对证据7真实性无异议，原告环保未达标，姚集镇政府可以要求其搬迁或拆除，况且即便姚集镇政府履行了法定程序，原告至今也没有拆除或搬迁；对证据8真实性无异议，由于原告处于禁养区内，属于不符合环保要求的经营，姚集镇政府依法要求原告停止经营；对证据9真实性无异议，从2012年至2017年期间，原告一直系非法养殖，原告也已经自行处置了自己养殖的奶牛，不存在因被告划分禁养区而造成原告损失的情形，至于断电，被告已经对原告进行了通知，符合合同的约定，不存在原告所说的政府强行断电造成其损失的情形；证据10信息公开的内容与本案没有直接关联，而且对于原告要求公开的信息，双方已经进行了现场沟通；证据11，原告一直没有达到环评标准，其主张的损失没有事实依据，损失评估是其单方进行的，被告对此也均不予认可，原告建设的项目有国家农业专项扶贫资金投入，不是全部由原告自行投入的，其要求赔偿不符合客观实际；对证据12、13真实性无异议，被告收到原告的信函后与其代理律师在姚集镇政府专门进行过协商，对律师函也进行了回复；对于证据14、15不予认可，评估报告原告是单方委托的，评估结论中表述的是假设在持续经营条件下的价值，这种假设的评估价值不能反映客观实际；证据16录像是剪接的，没有拍摄时间，对其关联性有异议，既无法证明原告饲养奶牛的数量，也不能证明在关停之前其正常进行奶牛生产经营，原告自述其是自行处置的奶牛，不存在政府强制，姚集镇政府有关通知是2017年6月15日、2018年4月3日、2018年4月16日下发给原告的，而原告处置奶牛的时间是2016年，显然与政府禁养没有任何关系；对证据17真实性无异议，该证据只是对动物检疫的许可，并不能说明原告的环保是否符合法律标准；对证据18徐州市农委的答复中仅是提出了一些建议，没有法律强制力，答复强调合法的生产企业需要搬迁的，可以依法给予补偿，但原告并不符合补偿条件；对于证据19，姚集镇政府的回复时间为2018年10月13日，此后双方在姚集镇政府也进行过协调，原告对于该回复未提出异议，说明原告在划分禁养区后已经处于生产停滞状态，其厂内只有几头肉牛，不存在原告方主张的奶牛数量，当时原告已经从奶牛转为肉牛生产了。被告姚集镇政府的质证意见同被告睢宁县政府。

对于被告睢宁县政府所提交的证据，原告圆梦牧业公司的质证意见为：对该证据无异议，除了该文件之外，睢宁县政府后来又重新下发了睢政发［2017］85号文，两个文件的内容差不多，原告从来没有否认被告划分禁养区以及将原告养殖场划为禁养区的合法性，原告也积极支持政府的工作，自觉关停养殖场，但原告由此产生的损失应当获得补偿，该文件通篇没有补偿的规定，不符合国务院的行政法规以及徐州市的文件要求。被告姚集镇政府对该证据无异议。

对于被告姚集镇政府所提交的证据，原告圆梦牧业公司的质证意见为：对于证据1的质证意见同对被告睢宁县政府所举证据的意见；对于证据2，录音中是否为原告门卫的陈述有待辨认，该证据的合法性存疑，张厚义、**是什么人？为何去找原告门卫？有无调查取证职权？均存在疑问。况且，门卫不从事生产经营，对情况不完全了解，不能证明被告的主张。原告提供的监控录像明确显示，在2017年5月20日原告的工人还在挤牛奶，当时还有众多奶牛在养殖场，故原告对该证据不予认可。被告睢宁县政府对该证据无异议。

本院的认证意见为，对于原告提供的证据1—证据13、证据17、证据18、证据19，被告对其真实性均无异议，本院予以确认，能够作为认定案件事实的依据。证据14是原告诉前委托评估单位作出的资产评估报告，其形式上的真实性可以确认，本院将综合分析其证据效力。证据15是原告自行制作的企业盈利状况，缺乏其他证据佐证，被告对其真实性亦不予认可，本院认为该证据尚不足以证明原告的主张，故不予采纳。证据16系原告生产经营期间拍摄的录像资料，其真实性可以确认，本院予以采纳。对于被告睢宁县政府提供的证据，双方当事人对其真实性均无异议，本院予以采纳。对于被告姚集镇政府提供的证据1双方当事人对其真实性均无异议，本院予以采纳；证据2系录音对话，参与对话的当事人均未出庭，其真实性无法确认，本院不予采纳。

经审理查明，2010年6月8日，姚集镇政府（甲方）与吴杰、吴恒永、王思连（共同作为乙方）、陈井村委会（丙方）签订《招商引资项目合作合同书》，约定吴杰、吴恒永、王思连在陈井村所属土地上建设标准化奶牛养殖项目，租赁土地面积为112亩，位置位于陈井村故××、××以西，租赁期限为2010年6月20日至2040年6月20日，租金每年每亩500元，每五年递增5%；由甲方办理乙方经营所需要的相关手续，乙方负责提供相关办证材料及费用，甲方确保兑现省市县政府的相关优惠政策；乙方保证投资项目安全生产、消防设施和环保设施设计与生产设施同步建设，确保“三废”达标排放，无重大环境污染，乙方养殖场区应按县林牧渔业局制定的标准化奶牛小区规划进行建设；合同履行期间，如遇国家政策与合同内容发生较大冲突时，由三方商定可以变更或解除合同，如遇不可抗力，使乙方生产经营无法继续时，经双方协商同意后，可以变更、解除合同等等。

合同签订后，吴杰等人在租赁土地上筹建圆梦牧业公司。2010年7月6日，睢宁县发展改革与经济贸易委员会作出睢发改经贸投［2010］99号《奶牛养殖项目备案通知书》，准予圆梦牧业公司申请备案的奶牛养殖项目（年存栏奶牛1000头）。同年7月12日，圆梦牧业公司注册成立，吴杰为法定代表人，经营范围为奶牛饲养、饲料牧草销售。当天，睢宁县林牧渔业局为圆梦牧业公司颁发了动物防疫条件合格证。2011年12月22日，睢宁县环境保护局作出睢环审［2011］132号《关于对徐州圆梦牧业有限公司奶牛养殖项目环境影响报告表的批复》，批复的主要内容包括：一、圆梦牧业公司建设奶牛养殖项目已经取得县发改委关于同意该公司变更奶牛养殖规模的批复（2011年12月5日，睢发改经贸投［2011］205号），养殖规模455头/年。二、本环境影响报告表以奶牛存栏量455头/年作为环境影响评价依据。项目总投资约2000万元，新建牛舍面积约8000平方米……该项目必须严格控制现有养殖规模、在采取必要的污染物治理措施后具有环境可行性。三、项目在建设、生产过程中应按环境影响报告表要求认真落实各项污染治理措施，重点做好全面贯彻循环经济和清洁生产、封闭施工、建设沼气系统、确保噪声达标、做好废气处理、按“资源化、减量化、无害化”原则处理固体废物、加强防疫制度管理、卫生防护距离不得小于500米、加强环境管理、加强厂区绿化等十个方面的工作。四、项目要严格执行环保“三同时”制度，完成环保投资。项目建成后试生产须报县环境保护局批准，试生产期满后（不超过三个月）须经县环境保护局验收后方可正式投产。五、本批复自批准之日起有效期五年。项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防治生态破坏的措施发生重大变动的，需向县环境保护局重新报批环境影响评价文件。如果向县环境保护局提供的现有资料不真实或批建不符，本批复自动失效。

2016年10月12日，睢宁县政府下发睢政发［2016］71号《关于印发〈睢宁县畜禽养殖禁养区限养区划定方案〉的通知》，发布了《睢宁县畜禽养殖禁养区限养区划定方案》，划定了睢宁县禁养区、限养区、适养区的范围，要求严格执行禁限区制度，禁养区内严禁新建、扩建、改建各类畜禽养殖场（小区），现有规模养殖场（小区）限期关停，分批拆除或搬迁。根据上述文件通知精神，2016年11月7日，姚集镇政府下发姚政发［2016］24号《关于印发〈姚集镇畜禽养殖禁养区限养区划定方案〉的通知》，划定了姚集镇禁养区、限养区、适养区的范围。后随着“两减六治三提升”专项行动的开展，睢宁县政府对《睢宁县畜禽养殖禁养区限养区划定方案》作了进一步修订完善，并于2017年10月24日发布睢政发［2017］85号《关于印发〈睢宁县畜禽养殖禁养区限养区划定方案〉的通知》。原告圆梦牧业公司的奶牛养殖场处于被告睢宁县政府、被告姚集镇政府发布的一系列文件通知所确定的禁养区范围之内。

2017年6月15日，被告姚集镇政府向原告圆梦牧业公司下达《限期关停通知书》，称根据睢宁县政府睢政发［2016］71号、姚集镇政府姚政发［2016］24号文件通知，原告养殖场坐落属畜禽禁养区之内，要求原告于2017年8月15日前关停到位。原告接到该通知后并未关停，但据原告在庭审中陈述，早在2016年底被告姚集镇政府就向原告口头下达了关停通知，截至2017年5月初之前，原告养殖场有奶牛1300头左右，其中泌乳牛600多头，在政府下达口头关停通知后，原告开始着手陆续处置奶牛，2017年5月原告将600多头泌乳牛出售了，剩下的牛一部分（300多头）转移到了王集镇的养殖场，其余300多头仍在圆梦牧业公司养殖场养殖，由于奶牛清理后养殖场的空栏比较多，加之剩余了一部分青贮饲料，2017年底原告又购进了200头肉牛。随着“两减六治三提升”专项行动的推进，2018年4月16日睢宁县姚集镇环保办公室、睢宁县姚集镇263整治办公室向原告下达《限期拆除通知书》，称根据省环保厅要求，黄河××500米范围内不允许养殖，原告位于黄河××500米范围之内，睢宁县环保局已下达环境检测意见，原告未达到环保要求，要求原告于2018年4月20日前拆除搬迁完毕。原告接到该通知后未对其养殖场进行拆除搬迁。2018年4月24日，睢宁县姚集镇环保办公室、睢宁县姚集镇263整治办公室又向原告下达《关于对徐州圆梦牧业有限公司停电的通知》，称原告经政府多次要求停止养殖并拆除养殖场后，仍然继续养殖，要求原告在接到该通知后3日内停止养殖，否则将对原告进行强行停电处理。之后，原告养殖场被停电，原告的养殖活动亦停止，养殖场目前处于关停状态。

在本案诉讼之前，原告就其养殖场被关停造成的相关建筑物、构筑物、设备等损失委托徐州迅达资产评估事务所进行评估，2018年6月20日徐州迅达资产评估事务所作出徐迅评咨字（2018）第040号《徐州圆梦牧业有限公司地面附着物价值咨询项目评估报告》，评估结论为：经实施评估程序后，于评估基准日2018年5月17日，委托资产在持续经营的假设前提下的市场价值为人民币7548442元。另加其他损失，包括停业损失、养殖用地补偿费、搬迁补助费、饲料损失、发电费损失等，原告认为其损失累计上千万元。为此，原告多次向被告致信要求解决补偿、赔偿问题，并曾向被告睢宁县政府、被告姚集镇政府书面提出补偿、赔偿请求。2018年10月10日，原告委托律师致函被告睢宁县政府、被告姚集镇政府，表示原告对其养殖场被划入禁养区无异议，原告也服从黄河故道的环境整治工作，主动进行了关停并由此产生巨大损失，依据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，被告对于原告的损失应当予以补偿、赔偿。被告睢宁县政府、被告姚集镇政府接到原告的信函后并未对原告进行补偿、补偿，双方有关工作人员也曾进行过面谈，但并未达成一致。原告曾通过人大代表张蕾（为圆梦牧业公司副总经理吴恒永妻子，系徐州市人大代表）向徐州市人大会议提出“关于对禁养区养殖场给予合理补偿的建议”的议案，2018年7月4日徐州市农业委员会对张蕾代表的议案作了答复，称“《关于加快畜禽养殖养殖区域布局调整优化推进畜牧业转型升级的意见》（徐政办发［2017］176号）“各地对禁养区内关闭搬迁的养殖场要依法给予补偿。各地农业部门根据各自禁养区方案，摸排禁养区内规模养殖情况，建立清单，由各地政府在规定的时间内完成关闭搬迁工作。2017年全市禁养区内共关闭搬迁养殖户614家。据了解，我市部分县区对禁养区内关闭搬迁养殖户按照第三方评估进行了合理补偿。”原告还通过向上级党委政府、媒体网络等投诉、反映其养殖场因被划入禁养区而遭姚集镇政府强行关停，地方政府拒不按国家法律法规及地方政策的规定给予补偿，导致原告损失巨大一事。后姚集镇政府对于原告的投诉、反映作了书面回复，称原告反映的内容与事实不符，原告自养殖以来未配置环保设施，污水随意排放，臭气熏天，给周边百姓种地生活带来严重不便，群众多次举报反映，按照污染综合整治要求，2017年3月姚集镇环保办公室找到原告负责人吴恒永商议关停事宜，当时原告因投资奶牛失败改养肉牛，且场内只有89头肉牛，姚集镇环保办公室工作人员每周两次进场与原告协商均无效果，原告不但不关停反而继续补栏肉牛，后经停电处理，原告至2018年6月底主动处理完毕场内肉牛，放弃饲养。

以上事实，有双方当事人的陈述、《招商引资项目合作合同书》、《奶牛养殖项目备案通知书》、《关于对徐州圆梦牧业有限公司奶牛养殖项目环境影响报告表的批复》、营业执照、动物防疫条件合格证、睢政发［2016］71号文件、睢政发［2017］85号文件、姚政发［2016］24号文件、《限期关停通知书》、《限期拆除通知书》、《关于对徐州圆梦牧业有限公司停电的通知》、信函、评估报告、录像视频、书面答复及回复等证据为证，已经由双方当事人质证，本院予以确认。

本院认为，一、原告圆梦牧业公司的起诉符合法律规定的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告的养殖场被姚集镇政府关停之后，就养殖场被关停所产生的损失，原告曾多次向被告睢宁县政府、被告姚集镇政府提出行政补偿、赔偿请求，在请求未果的情况下，原告提起行政诉讼，符合法律规定的受理条件。

二、被告睢宁县政府、被告姚集镇政府系本案适格被告。原告的诉讼请求包含两个方面的内容，一是要求对其养殖场因被划为禁养区而关闭后产生的损失（包括建筑物、构筑物、设备损失，停业损失，养殖场用地补偿，搬迁补助费）进行行政补偿；二是要求对其养殖场被强行断电后其自行供电产生的发电费损失、自行委托评估所产生的评估费损失进行行政赔偿。就行政补偿而言，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”原告养殖场系因被划为禁养区而被关停的，按照行政法规的规定，应当由县级以上地方人民政府依法承担行政补偿责任，故睢宁县政府系本案适格被告。就行政赔偿而言，从本案的基本事实来看，关停原告养殖场的行为具体是由被告姚集镇政府实施的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，姚集镇政府也为本案适格被告。

三、关于原告提出的行政补偿、行政赔偿请求是否成立，被告应否承担行政补偿、行政赔偿责任问题。

（一）关于行政补偿问题。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，对于因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁畜禽养殖场所而致养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿，但这里的行政补偿不是无条件的，而是须依法进行。从行政法原理上分析，行政补偿针对的是公民、法人或者其他组织的合法权益，如果公民、法人或者其他组织主张的利益本身是不符合法律规定或者是非法的，那么即便这种利益因行政行为受到损害，也不应给予补偿。对于畜禽规模养殖而言，法律法规要求养殖者须依法建设和经营，只有在做到自身的建设和经营活动合法的前提下，如遇政府划定禁养区等情形而关闭或搬迁养殖场并造成损失的，养殖者当然可以主张获得补偿。反之，如果建设和经营活动不合法，那么依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条至第四十二条的规定，养殖者不仅无法获得补偿，还可能会面临承担相应责任的法律后果。

本案中，原告圆梦牧业公司虽提出行政补偿请求，但其并未做到依法建设和经营。《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”原告圆梦牧业公司向睢宁县环境保护局报送奶牛养殖项目环境影响报告表后，睢宁县环境保护局于2011年12月22日作出睢环审［2011］132号《关于对徐州圆梦牧业有限公司奶牛养殖项目环境影响报告表的批复》，该批复明确指出：本环境影响报告表以奶牛存栏量455头/年作为环境影响评价依据，项目总投资约2000万元，新建牛舍面积约8000平方米……该项目必须严格控制现有养殖规模、在采取必要的污染物治理措施后具有环境可行性；项目建成后试生产须报县环境保护局批准，试生产期满后（不超过三个月）须经县环境保护局验收后方可正式投产；本批复自批准之日起有效期五年；项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防治生态破坏的措施发生重大变动的，需向县环境保护局重新报批环境影响评价文件，如果向县环境保护局提供的现有资料不真实或批建不符，本批复自动失效。从原告在诉讼中的陈述及其提供的信函、评估报告等证据来看，原告养殖期间奶牛存栏量常年在1000头以上，甚至一度达到1300多头，其建设的牛圈面积达14000平方米以上，规模远远超过环境影响评价文件所确定的奶牛年存栏量455头、建牛舍面积约8000平方米的标准，属于项目规模发生重大变动、批建不符的情形。原告还没有提供其试生产经过批准、正式投产经过验收的证据。睢环审［2011］132号批复自批准之日起的有效期五年，截至原告养殖场关停时，已经超过五年。实际上，睢环审［2011］132号批复因原告的行为（项目规模发生重大变动、批建不符）已经自动失效，按照规定原告须重新报批其建设项目的环境影响评价文件，但原告始终没有办理重新报批手续。依照《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行）第二十五条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条的规定，原告养殖场的环境影响评价文件未经审查批准，其原则上是不能进行建设的，更遑论经营。鉴于原告未依法办理环境影响评价手续，未做到依法建设和经营，无论政府是否将其养殖场划为禁养区，其依法都应当关停，故原告要求行政补偿缺乏事实及法律依据，本院不予支持。

（二）关于行政赔偿问题。被告睢宁县政府虽下发文件通知划定了全县范围内的禁养区，但其并未实施关停原告养殖场的行为，被告睢宁县政府在本案中不承担行政赔偿责任。被告姚集镇政府是具体实施关停原告养殖场的行政机关，是行政赔偿的适格被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”故行政赔偿的范围是公民、法人或者其他组织的合法权益，且行政赔偿案件中原告需对其损害情况承担举证责任，除非存在因被告的原因导致原告无法举证的情形。对于原告圆梦牧业公司主张的发电费损失，一方面原告并未就此提供证据加以证明，依法不应予以支持；另一方面，即便原告客观上确实具有在姚集镇政府采取停电措施后其自行供电的情形，由于原告经营活动不符合法律规定，在被告姚集镇政府多次通知关停后仍拒绝关停，又不就关停通知进行诉讼或复议，故相应损失应由被告承担。对于原告圆梦牧业公司主张的评估费损失，评估系原告自行委托的，其依据评估结论提出的诉讼主张又不能成立，故该部分费用亦应当由原告承担。

综上，原告圆梦牧业公司的诉讼请求缺乏事实依据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告徐州圆梦牧业有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告徐州圆梦牧业有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。

审判长　赵　涛

审判员　杜　林

审判员　周美来

二〇一九年十二月三日

书记员　杜心舒