【问题】

《大气污染防治法》第一百零七条第一款规定：“违反本法规定，在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施，或者未按照规定停止燃用高污染燃料，或者在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉，或者未按照规定拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉的，由县级以上地方人民政府生态环境主管部门没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”

某生态环境部门在对这类违法行为进行处罚时，目前都是写的责令改正违法行为，要求违法行为实施者拆除燃煤锅炉。该部门认为“法律规定由生态环境部门组织拆除燃煤锅炉，但拆除燃煤锅炉是强制执行措施，强制执行就是要在当事人不履行的情况下才好去实施的，需要先要求他自我整改，拆除燃煤锅炉。如果我们下决定后他还不拆除，我们再按照强制执行的法定程序去实施才是合理的。”但上级部门认为这么下决定是错误的，认为“拆除燃煤锅炉法律规定是由生态环境部门实施的，不好将自己的法定责任让企业自己去做”。

因此关于《大气污染防治法》第一百零七条第一款之规定存在以下问题：

（一）生态环境部门“没收燃用高污染燃料的设施”属于何种行政措施？实施该行政措施应当遵循何种程序？

（二）生态环境部门“组织拆除燃煤供热锅炉”属于何种行政措施？实施该行政措施应当遵循何种程序？

（三）生态环境部门可以对违反该法条的企业下达责令改正通知书吗？责令改正通知书上是否应当写明具体内容？

【解答】

（一）生态环境部门“没收燃用高污染燃料的设施”属于何种行政措施？实施该行政措施应当遵循何种程序？

燃用高污染燃料的设施，本属于民用的合法设施，但由于所在区域、燃煤性质、设施情况等，如处在建成区、禁燃区、集中供热管网覆盖区等区域；燃用散煤、原煤、高硫分煤、高灰分煤等不符合民用煤质标准的高污染煤；设施属于分散燃煤供热锅炉，未配套建设除尘、脱硫、脱硝、脱汞等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放措施后仍不符合环境标准或者要求的高污染设施等，企业的目的必然是降低合理治污应付成本，而间接获取非合法收入，因而就成为非法财物。   

根据《行政处罚法》第九条的规定，“没收违法所得、没收非法财物”属于行政处罚的种类。“没收燃用高污染燃料的设施”应当理解为“没收非法财物”的具体形式。   因此，对行政相对人采取《大气污染防治法》第一百零七条第一款中规定的“没收”措施，应当依照《行政处罚法》的规定执行。

（二）生态环境部门“组织拆除燃煤供热锅炉”属于何种行政措施？实施该行政措施应当遵循何种程序？

《行政强制法》第二条第三款规定，“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”行政强制执行的方式包括代履行等。由此可见，“组织拆除”属于“代履行”的行政强制措施；“组织拆除”锅炉，应当依照《行政强制法》的规定。

（三）生态环境部门可以对违反该法条的企业下达责令改正通知书吗？责令改正通知书上是否应当写明具体内容？

一般认为“责令改正”的目的在于让违法行为恢复到合法状态，不具有惩戒性，因此不属于行政处罚。当法律条文没有规定“责令改正”时，执法机关不宜只是向违法行为人提出责令改正的要求而不作出法律条文规定的行政处罚或处理决定。

结合《大气污染防治法》第一百零七条第一款之规定，法条中没有规定“责令改正”而只规定“没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处二万元以上二十万元以下的罚款”的处罚措施。此时，生态环境部门应当进行行政处罚而不进行行政处罚，而以责令改正代替，这种情况超越了生态环境部门自由裁量的范畴。故生态环境部门不能只对违反该法条的企业下达责令改正通知书。